廢除三一後、台灣移工的NEXT?

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王智盛

 

 

 

 

★本文作者/王智盛  中央警察大學國境警察學系助理教授

「台灣NEXT」,是蔡英文總統在2012年選舉時的口號,當時引起了許多關心台灣這塊土地人們的共鳴。而在「三年一出」制度的廢除後,台灣移工政策的NEXT,又在哪裡?

廢除三年一出後的實質與象徵意涵

2016年10月12日,立法院正式三讀通過《就業服務法》第52條修正案,廢除外籍勞工在台灣工作每三年須強制出境的規定(以下簡稱「三一」制度)。在歷經了辛苦的爭取與強大的壓力,台灣重構外籍勞工的友善政策終於成功地踏出了第一步。

「三一」制度的廢除,可望對雇主、外籍勞工和政府三贏的帶來立即性的效果,包括「縮短雇主人力需求空窗期」、「減少外籍勞工負擔高額仲介費」、「降低外籍勞工逃逸的動因」等;而中長期的效益,則是可以讓這些被外界認定是所謂「補充性」勞動力的外籍客工們,未來可以更有尊嚴的「活」在台灣,不用再恐懼於三年大限的徬徨和龐大經濟壓力重新來過的剝削,而造成他的「逃」—無論消極的「逃避」或是積極的「逃跑」。但我們更期待的,是更深層的效應,是「三一」政策能夠成為破除台灣對於外籍勞工迷思的起點,讓我們的政府、社會都可以真正重新好好凝視和省思目前已經與台灣現實社會環境脫節的外籍勞工政策。

台灣移工法令的發展與悖離

為什麼我會說台灣外籍勞工政策與現實的社會環境嚴重脫節?眾所皆知,台灣自1898年首度開放外籍勞工之引進,就先明確界定了外籍勞工只能是「補充性」勞動力的「客工」(Guest Worker),所以我們的外籍勞工法令,必須服膺在「補充性」的原則下,要優先考慮保護國人就業權益、要防止外勞變相移民、要避免外勞製造社會問題等等。因此我們從思維、政策到法制,都是要建構一套以「防堵管制」為核心的運作體系,而有工作類型(限業)、工作資格(配額)、工作期間(三年一出)、轉換雇主(不得自由轉換)等一系列的管制規範,箝制在外籍勞工身上。

但在歷時近30年、台灣外籍勞工的人數已經逼近60萬大關的今天,上述的「防堵管制」還成立嗎?

答案從「前提」開始,就已經很顯然是否定的!簡單來說,現在台灣社會的外籍勞工,早已不是單純的「補充性」勞動力,更多是支撐這個社會體系運作的「替代性」勞動力,所以如果還是要用「客工」的角色定義外籍勞工,隨時等著請他「走路」,其實是和這個社會嚴重脫節的!試想:台灣的社會真能夠承受沒有外籍勞工替代擔任看護、幫傭、產業勞工等的真空情景嗎?

然而,儘管我們好不容易地突破了「三一」政策的桎梏,但台灣現實的移工法制,還是停留在上述對於「客工」的管制性思維—一種透過管制來達到防堵影響國人就業、防堵外勞逃跑、防堵外勞變相移民等,而不去思考外來勞工的人權保障和社會融入—因為,他們只是「客工」

現狀的反思與制度的重構

直言之,台灣現實的社會場景,是這些外籍勞工已經從過去「補充性」勞動力轉化成「替代性」勞動力。因此,對於現狀的反思和制度的重構,我認為首重於對於「定位」的改變,不應該再把他們視為是漂泊來去的「客工」,而應該是與台灣社會緊密連結的「移工」!

如果是「移工」,因為有著「移民」的精神,就不會只再是「防堵客工逃跑、防堵客工霸佔(社會資源)」的管制性政策思維,而就必須重新建構對於「移工」的管理性思維,以確保這些作為「新新移民」的「移工」們可以融入台灣社會、保障基本權益。也只有把台灣的外籍勞工視為「移工」,才能夠真正創造「自己人」的共鳴、才能夠與蔡英文政府「新南向政策」中強調「以人為本」的精神相呼應。

換言之,從「客工」到「移工」,我們需要更多「解除管制」的思維,讓台灣成為一個友善的移入國家,並且在這樣的思維基礎上,全面性地重構「移工」的政策到法制,而「三一」制度的破除,只是一個起點!

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相關爭議法令與對應建議

面對「移工」的思維,政府相關外勞法令的政策鬆綁,就成為有識者努力的下一步。對此,我認為可以區分為短中長期的推動步驟.

先談談「最短期」的,在廢除「三一」制度後,下一步應該儘速監督政府完善推動本次就業服務法(以下簡稱「就服法」)新增第52條第5項中有關移工「聘僱期間請假返鄉」的辦法規範,包括請假方式、日數、程序及其他相關權益的維護救濟等。

而短期進程的努力方向,我認為要直指鬆綁就服法59條有關「自由轉換雇主」的限制,以及檢討相關移民法規,讓優秀外籍勞工能夠接軌轉為資深外籍技術人員、並取得永久居留或歸化資格。對於前項轉換雇主問題,應努力針對就服法59條限制規定做適度之鬆綁,給予移工合理轉換雇主之自由。具體作法,例如可讓外勞在法適應工作環境的情況下、或是勞雇之間發生爭議,外勞不願繼續為該雇主服勞務時,透過相關機構協助尋找新雇主,原雇主也可以同時依規定遞補新外勞。如此既可配合政府總量管制政策,又可讓外勞相當程度地擁有工作自主權,真正落實移工人權的保障。而對於後者的「留用資深外籍技術人員」制度,其實勞動部也已在著手規劃,未來可以推動建立「資深外籍技術人員評點制」,由原聘雇主申請轉為資深外籍技術人員留下在臺工作,銜接移民制度,申請永久居留及歸化。

如此既可配合政府總量管制政策,又可讓外勞相當程度地擁有工作自主權,真正落實移工人權的保障。而對於後者的「留用資深外籍技術人員」制度,其實勞動部也已在著手規劃,未來可以推動建立「資深外籍技術人員評點制」,由原聘雇主申請轉為資深外籍技術人員留下在臺工作,銜接移民制度,申請永久居留及歸化。

至於中長期的核心目標,其實是要重塑「移工」與管理者之間的關係,降低雇主與仲介業者對移工引進與在台工作的主導權。包括強化政府對政府的直接聘僱制度,以減少外籍勞工被仲介公司剝削之機會;或是簡化申請外籍勞工來台工作之流程,增加雇主自行引進外籍勞工的誘因等,都是打破雇主與仲介業者壟斷移工工作權利的重要機制。但筆者也必須強調,在現行私有化的移工引進制度下,「仲介」的自私自利與暴利行徑,往往給人刻板的負面觀感,然移工仲介其實不應該被妖魔化,未來政府也應該協助轉型成為輔導移工的友善朋友,因此在本階段也應該要配套思考如何讓仲介跳脫劣幣驅逐良幣的惡性循環。

最後,面對台灣長期結構的深層調整,未來要轉型成為一個友善的「移入國家」,我認為長期的政策目標,還是要有一個宏觀的權責機制來協調運作。換言之,在新南向政策的基礎上,台灣應該是一個面向世界的移民國家,無論將移民署提升位階,成立整合移民、移工、難民等事務專責單位,或是制定「移民工作管理法」有效管理移工生活並保障移工權益,或許都是值得探索的方向。

採訪_170109_0022

(本文僅代表個人意見。)

 

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